Resumen

Uno de los mayores desafíos para la industria GovTech es la de poder proponer nuevos desarrollos que se integren con facilidad a los sistemas existentes. Dedicar esfuerzos a resolver temas de integración, requiere recursos que muchas startups no tienen, lo que inhibe en muchos casos su participación, y en general distraen el foco en lo innovador de su propuesta. La existencia de una arquitectura empresarial de gobierno con sus plataformas específicas, minimiza las barreras de entrada para la comunidad GovTech, enriqueciendo las alternativas de innovación en la gestión pública.

Introducción

Una forma de entender el espacio GovTech, es viéndolo como un ecosistema de empresas que está transformando los servicios digitales del gobierno en base a propuestas innovadoras, disruptivas en muchos casos, basadas en general en nuevos modelos de entrega de servicios y en el uso de tecnologías emergentes.

Este ecosistema está en una etapa de expansión, con un gran potencia I para su crecimiento. Las condiciones para su mayor desarrollo y adopción, implica acciones tanto desde el gobierno como de la comunidad GovTech.

Existen múltiples ejemplos de iniciativas en ese sentido. La adopción de metodologías colaborativas incluido los laboratorios de innovación, la disponibilidad de datos abiertos o los mecanismos de compras públicas para la innovación son ejemplos claros de acciones desde los gobiernos; la inversión y disponibilidad de capitales de riesgo para la industria, así como los espacios de reflexión y generación de conocimiento son ejemplos de acciones generadas desde la comunidad.

Nos interesa analizar las iniciativas públicas que facilitan el desarrollo de la industria GovTech, en particular aquellas que facilitan y aceleran un ambiente colaborativo y de integración entre los miembros de la comunidad y sus respectivos aportes.

En un artículo orientado a la comunidad GovTech Europea, Accenture distingue las acciones del gobierno en tres categorías: las de Regulación y Contrataciones Públicas, las de Competencias y Cultura y las correspondientes a Infraestructura y Ecosistema.

Son en estas últimas sobre las que concentramos estos comentarios, en particular sobre el vínculo entre GovTech, el Gobierno como Plataforma (Government as a Platform, GaaP) y la Arquitectura Empresarial de Gobierno.

El GaaP es la fundación sobre la que los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales pueden brindar la nueva generación de servicios digitales. Es antes que nada una estrategia sobre cómo enfrentar el desafío de dar valor al ciudadano sobre la base de las capacidades generales disponibles en cada región, basados en una visión abierta e innovadora de la gestión pública.

Los gobiernos pueden generar las condiciones técnicas para que el ecosistema GovTech germine de diferentes formas. Pueden hacerlo a través de la promoción de múltiples proyectos aislados, que planteen cada uno un espacio de desarrollo separado, donde la promoción del uso de nuevas tecnologías, de soluciones originales, de nuevas startups no escala más allá de la iniciativa específica.

Pero también pueden hacerlo de forma ta I que los proyectos sumen y se potencien. Que el ecosistema genere valor adicional por la suma y combinación de los aportes particulares.

Ambas estrategias son parte de la visión del Gobierno como Plataforma. Ambas ocupan un espacio en la estrategia de promover espacios GovTech. Pero la segunda implica necesidades mayores de gobernanza y planificación, estándares y normas técnicas del tipo de la Arquitectura Empresarial de Gobierno.
Un planteo general que surge en la elaboración de las distintas agendas digitales es si ciertas políticas públicas se plantean «by default» o «by design», por ejemplo «digital por defecto» o» digital por diseño». En el primer caso se establece un principio general, una dirección estratégica: deben haber canales digitales, no importa el cómo. En el último caso, se deben pensar digitales desde su conceptualización: la multicanalidad es intrínseca al diseño.

Establecer que la disponibilidad digital de los servicios públicos pase por la existencia de una comunidad GovTech activa y comprometida, corresponde más a una estrategia «por defecto». Desarrollar plataformas y arquitecturas que lo faciliten implica trabajar y conceptualizar la interacción de los distintos actores de la comunidad corresponde a una «por diseño».

El Gobierno como Plataforma

«Plataformas que potencien al ecosistema para generar innovaciones», de esta forma Tim O’Reilly iniciaba en el año 2011 a conceptualizar y establecer la relevancia del «Gobierno como Plataforma». Ya en aquel tiempo, el autor comenzaba a evangelizar con la necesidad de que el sector público se convierta en una plataforma abierta, que, a través de un ecosistema formado por la sociedad civil, academia y organizaciones públicas y privadas, permita potenciar la innovación y responder así a las nuevas necesidades de todos los actores.

Recientemente, OCDE en su publicación «The OECD Digital Government Policy Framework», retoma este concepto y plantea que «un gobierno actúa como una plataforma para satisfacer las necesidades de los usuarios cuando proporciona fuentes e/aras y transparentes de directrices, herramientas, datos y software que habilitan a los equipos a brindar servicios centrados en el usuario, consistentes, transparentes, integrados, proactivos e intersectoriales».

Dicho documento plantea tres modelos, secuenciales e iterativos, bajo los cuales puede construirse un «gobierno como plataforma». El primero se centra en «un ecosistema que permite a los equipos satisfacer las necesidades de los usuarios», siendo los desafíos de la prestación de servicios gubernamentales el mayor foco de atención. Para esto, se plantea la construcción de un ecosistema, para apoyar a los funcionarios públicos, mientras se fomenta la colaboración con los ciudadanos, las empresas, la sociedad civil, etc., diseñando servicios escalables de calidad.

El segundo escenario plantea «un mercado para la prestación de servicios públicos», brindado tanto por parte del mismo sector público, organizaciones privadas u otros actores. En este modelo, se presentan escenarios de intercambio de datos, consentimiento de parte del ciudadano para el uso de sus datos, estándares abiertos para la interoperabilidad y mecanismos para el aseguramiento de la calidad.

Por último, el tercer modelo propone «repensar la relación entre los ciudadanos y el Estado». En este nivel de madurez, el gobierno como plataforma se expresa como un compromiso de revisar la participación de los ciudadanos en ámbitos de gobernanza y diseño de servicios, desarrollando experiencias colaborativas, respaldada, por ejemplo, por las oportunidades que brindan las tecnologías emergentes y la abundancia de datos.

Es así entonces, y principalmente al alcanzar este último nivel de madurez, que la administración pública toma un rol relevante en el desarrollo del ecosistema GovTech. Como generador de la plataforma habilitante para la innovación, debe enfocarse en generar una infraestructura tan flexible como versátil, que bajo modelos de gobernanza y reglas de juego claras permitan generar un modelo ventajoso para todas las partes, impulsando al resto de los actores a generar sobre ella nuevas soluciones de valor agregado.

Por todo lo dicho, será necesario entonces brindar una visión holística, integral e integradora para el desarrollo de esta plataforma, siempre liderada desde las necesidades de transformación digital y objetivos de negocio. Es por esto que un acercamiento desde la perspectiva de «arquitectura empresarial» se presenta como el factor habilitante ideal para el Gobierno como Plataforma.

De forma complementaria, otro enfoque interesante es el presentado por Ben Cushion, Sem Enzerink y Jonas Jungbauer en su artículo «Tres perspectivas sobre Gobierno como Plataforma».’ª En este caso, los autores plantean que «/os gobiernos están aprovechando /a tecnología para reímagínar lo que significa brindar servicios públicos», «estableciendo «bloques de construcción» (building blocks), conjuntos de datos, estándares, API y componentes tecnológicos sobre los cuales construir servicios». Si bien el foco se encuentra en intercambio y reuso dentro de la administración pública, los conceptos allí planteados son totalmente aplicables a un escenario de integración público-privada, y por tanto, aplicables al pensar y diseñar un ecosistema abierto para transformar los servicios digitales del gobierno.

Como desafíos para su desarrollo, el articulo menciona la necesidad de» comprender las barreras técnicas, legales y de procesos para compartir datos», «el cuál puede ser mitigado a través del uso de APl’s para su intercambio». A su vez, la necesidad desarrollar una «infraestructura gubernamental segura» (en particular en temas de autenticación y gestión de identidades), garantizando que las soluciones posean altos niveles de interoperabilidad, no solo técnica sino desde una perspectiva de los procesos de negocio, «para permitir la continuidad de la experiencia ciudadana y la prevención de la duplicación y retrabajo «.

De forma conceptual e ilustrativa, los autores proponen el siguiente esquema de componentes como habilitadores para el «Gobierno como Plataforma»:

«Gobierno como Plataforma», son ejemplos para generar beneficios como la mayor disponibilidad de servicios públicos digitales, así como mayor eficiencia en el gasto público.

Poniendo una mirada en la región, en Uruguay pueden encontrarse ya en funcionamiento, entre otras, la plataforma Gub.UY’9 de características similares a Gov.UK, así como ld-Uruguay’O, una plataforma de identidad digital implementado por la Agencia de Gobierno Digital (Agesic)51• Id-Uruguay permite centralizar cuentas de usuarios y facilitar el acceso web a los servicios digitales del Estado Uruguayo, ya sea por servicios de identidad provistos por la administración pública u otros actores del ecosistema, tanto públicos como privados, homologados por el Estado como proveedores de identidad digital.

Arquitectura empresarial

1S0/IEC/IEEE 42010:2011 define «arquitectura» como: «conceptos fundamentales o propiedades de un sistema en su entorno, materializados en sus elementos, relaciones y en /os principios de su diseño y evolución». 53 Si bien esta definición puede sonar abstracta y teórica, introduce dos términos claves: «conceptos» y «propiedades», el primero haciendo referencia a la arquitectura como una actividad de conceptualización, un proceso creativo; el segundo, posicionándola como un atributo del sistema de software.

En el tiempo actual, con procesos crecientes y acelerados de transformación digital, la mirada sobre los sistemas de información no debe ser aislada, sino que debemos considerar sus atributos dentro del ecosistema en el que conviven. Es a qui que la definición de «arquitectura» debe complementarse con una visión más amplia y holística del sistema de información, una visión que contemple que cada sistema convive y evoluciona en un ecosistema tecnológico. Ecosistema que excede una simple conceptualización de «sistemas que interactúan entre ellos», sino que debe considerar las necesidades actuales y futuras del negocio del que forman parte y a los que brindan soporte tecnológico, aspectos fundamentales, hoy en día, en el proceso de conceptualización de la arquitectura de cualquier sistema de información.

Es aquí que el concepto de «arquitectura empresarial» toma relevancia. Este concepto se presentó por primera vez en 1987 en el artículo de la «IBM Systems Journal» de nombre. Un marco para la arquitectura de sistemas de información. En esta publicación, John Zachman, describió su proceso de trabajo en el marco de la fusión de tres empresas, combinando e integrando los sistemas de información
existentes en un nuevo ecosistema.

Desde aquel momento, Zachman procuró que este ecosistema permita de forma flexible adaptar y evolucionar los sistemas de información según las necesidades que los objetivos de negocio iban marcando. De esta forma, los «arquitectos empresariales» pondrían foco en las metas y los objetivos de la organización, analizando cómo estos podñan requerir de cambios tecnológicos.

Actualmente, existen distintos marcos de trabajo para facilitar la implementación y adopción de arquitecturas empresariales en las organizaciones. En una mirada común, estos buscan generar un enfoque sistémico para el desarrollo de sistemas de información, buscando asegurar que la infraestructura TIC logre satisfacer los objetivos actuales de la organización y responder de forma eficiente a los futuros. A modo de ejemplo, TOGAF (The Open Group Architecture Framework), es uno de los marcos de referencia de arquitectura empresarial más difundidos.

Este cubre el desarrollo de cuatro tipos de arquitectura, entendidas como subconjuntos de una arquitectura empresarial general:

• arquitectura de negocio: considera la estrategia empresarial, su organización y gobernanza, así como los procesos clave de negocio.
• arquitectura de datos: la estructura de los datos y activos de datos lógicos y físicos de una organización.
• arquitectura de aplicación: un plano de las aplicaciones existentes, sus interacciones y su vínculo con los procesos claves de la organización.
• arquitectura tecnológica: las capacidades lógicas de software y hardware que se requieren para el despliegue de servicios empresariales, de datos y de aplicaciones. Esto incluye infraestructura, middleware, redes, comunicaciones, procesamiento y estándares.

Visualizar la arquitectura como un proceso creativo que inicia desde «la estrategia empresarial, su organización, gobernanza y procesos claves de negocio», llegando luego hasta la infraestructura tecnológica que la soporta, permite salir de una visión tradicional de arquitectura como una simple conjunción de sistemas funcionando juntos, hacia una visión de la arquitectura como un facilitador clave para implementar y concretar los objetivos de negocio de forma eficaz y eficiente.

Esta efectividad se convierte entonces, en clave para responder a las necesidades de transformación digital de gobiernos y organizaciones. Efectividad que hace del enfoque de «arquitectura empresarial» totalmente necesario para la construcción de ecosistemas robustos, flexibles, escalables y abiertos; atributos necesarios (pero quizás no suficientes) para construir el Gobierno como Plataforma, y en consecuencia, habilitar el desarrollo del espacio GovTech.

Experiencias de Arquitectura empresarial en Gobierno

Son diversos los ejemplos de la adopción de una mirada de arquitectura empresarial en la administración pública. En LATAM, pueden mencionarse las experiencias de Colombia y Uruguay, quienes han implementado con éxito este tipo de marco de referencia.

En 2018, Uruguay se constituyó en el primer país latinoamericano en ganar el «Open Group Award a la innovación y la excelencia» en la categoría denominada «Arquitectura empresarial para las personas» («Enterprise Architecture for the people»). Dicho reconocimiento se debió a su «su implementación del Marco de Referencia de Arquitectura para Trámites en línea, basado en su Marco de Arquitectura Integrada de Gobierno.»
El marco de Arquitectura Integrada de Gobierno (AIG) definido por el gobierno de Uruguay a través de su Agencia de Gobierno Digital (Agesic)». «tiene como fin estandarizar y optimizar la forma en que se construyen, evolucionan y documentan las Arquitecturas, adaptando el enfoque TOGAF a /os organismos del Estado Uruguayo.

El objetivo de la Arquitectura Integrada de Gobierno es establecer un marco técnico de arquitectura, que incluya un conjunto de estándares, políticas, productos, recomendaciones y mejores prácticas, con el fin de guiar a los organismos en el diseño de sus soluciones tecnológicas y de negocio promoviendo el uso optimizado de los recursos de TI en el Estado. «.

A su vez, Agesic adaptó el marco TOGAF a la realidad del país, agregando dos dominios transversales adicionales: seguridad y desempeño, y marco regulatorio a los principios generales.

Uruguay ha definido distintas arquitecturas de referencia que han logrado con éxito el desarrollo de servicios públicos digitales de forma ágil y sostenible. Entre ellas pueden mencionarse:

• Arquitectura para Trámites en Línea: Establece lineamientos, recomendaciones y herramientas para la definición e implementación de las arquitecturas de sistemas que dan soporte a la implementación de trámites en línea desde su inicio a su fin. Fomenta la reutilización de activos de gobierno y la interoperabilidad entre sistemas.’• Como principal beneficio, esta implementación logró que Uruguay alcance más del 90%60 de sus trámites en modalidad digital, transformando la forma en que sus ciudadanos se vinculan con el Estado Uruguayo.
• Arquitectura para Datos Geográficos: Orienta en la definición y el establecimiento de criterios de calidad de los Datos y Sistemas Geográficos. Establece un conjunto de directivas y orientaciones aplicables a toda institución que utilice datos y servicios geográficos, a fin de desarrollar sistemas de información acordes a las necesidades y características del área.
• Arquitectura para Salud Digital: Describe el Ecosistema de Salud de Uruguay y el marco general en el que se encuentra. Brinda recursos, lineamientos y recomendaciones a los distintos actores del Ecosistema de Salud de Uruguay para guiar y facilitar su integración a la Plataforma Nacional de Salud y, en particular, a la Historia Clínica Electrónica Nacional. 62 Con base en esta arquitectura, Uruguay ha logrado, a través de la integración de servicios brindados por actores públicos y privados, la universalización de la historia clínica electrónica en el pais.
• En Colombia, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Min TIC)ha desarrollado en 2019su «Documento Maestro del Modelo de Arquitectura Empresarial», como parte de su «Marco de Referencia de Arquitectura». Este último es definido como «un conjunto de instrumentos claves para implementar la Política de Gobierno Digital», y cuyo objetivo es «orientar la creación o fortalecimiento de las capacidades de Arquitectura Empresarial, Gestión de Proyectos de TI, Gestión y Gobierno de TI requeridas en los procesos de transformación digital de las entidades del Estado».

En particular, el Marco de Referencia de Arquitectura Empresarial colombiano promueve que «cada sector e institución, mediante un trabajo articulado, debe contar con una Arquitectura Empresarial que permita materializar su visión estratégica utilizando la tecnología como agente de transformación. «_64 Para esto, el marco de referencia presenta como principal objetivo «mejorar las capacidades institucionales mediante el uso adecuado de las TIC y su alineamiento con las necesidades de la entidad, logrando ofrecer de esta forma mejores servicios a los ciudadanos».

Se estructura en cuatro componentes: direccionamiento estratégico, instrumentos (normativas, guias, modelos, buenas prácticas), conceptual (definiciones y puntos de vista de arquitectura) e implementación (indicadores, estructura organizaciones, y roles para la gestión TIC).

En ambos casos, se entiende que el desarrollo e implementación de una visión de arquitectura empresarial a la interna de la Administración Pública trae aparejado una serie de beneficios. Entre ellos, puede mencionarse:

• Permitir a los organismos públicos definir su organización desde el punto de vista de su arquitectura a través de un lenguaje común.
• Facilitar el desarrollo de los procesos y objetivos de negocio así como la interoperabilidad, integración e implementación de servicios compartidos.
• Reducir el costo de TI y operaciones de negocio mediante la identificación de oportunidades de reutilización y aceleración de tiempos de desarrollo.

Estos beneficios, habilitan, en definitiva, a responder mejor, más rápidamente y con mayor eficacia las necesidades de los ciudadanos, tanto a través de los desarrollos propios de la administración pública como apoyándose en el ecosistema tecnológico local que desarrolla sus propias soluciones basadas en el marco de trabajo, arquitectura y plataformas definidas. Una vez más un enfoque de Arquitectura Empresarial en Gobierno se presenta como un habilitador para el desarrollo del espacio GovTech.

Impacto en el ecosistema GovTech

Considerada desde la óptica de la gestión pública, a los beneficios generales ya mencionados se debe agregar:

• Una mayor disponibilidad de proveedores para el gobierno, basada en el desarrollo del ecosistema GovTech
• Nuevas soluciones asociadas a una comunidad creciente
• La minimización de los riesgos de Lock-in con proveedores, basado en el uso de estándares abiertos

Desde la visión de la industria, además de los incentivos específicos para el desarrollo de la comunidad, debe destacarse:

• La mejora en las capacidades de las empresas basadas en la necesidad de cumplir determinados estándares de calidad para los servicios Digitales, por ejemplo en temas como usabilidad, accesibilidad o seguridad asociados al desarrollo
• La posibilidad de reutilización de componentes y servicios, provistos desde la administración o por la propia comunidad
• La disponibilidad de espacio para la participación de empresas de tamaño menor, por ejemplo startups especializadas en tecnologías emergentes, que pueden ver facilitada su integración a las aplicaciones -existentes o en desarrollo- por las plataformas, sin necesidad de integradores corporativos
• La facilidad de asociación y combinación de capacidades en la industria, no solo por los estándares e interfaces técnicas que lo habilitan, sino por los mismos espacios de encuentro que se conforman.

Por lo expuesto, más allá de la existencia de una agenda de gobierno que facilita la disponibilidad de plataformas y arquitecturas, hay un espacio importante para que la comunidad Gov Tech se involucre y promueva la existencias de políticas públicas en ese sentido, en particular en el desarrollo de plataformas que sirvan de marco multiplicador para el ecosistema.

Si bien el ecosistema puede efectivamente generar sus propias plataformas, existen algunas que son responsabilidad del gobierno y se requiere, entonces, transitar un proceso sensibilización sobre la necesidad de las mismas.

Fuente: Govtech en América – Ecosistema, actores y tecnologías para reinventar el sector público.

Autores: José Clastornik / Javier Barreiro